Issa G. Shivji, Tanzania: The Legal Foundations of the Union, second Expanded Edition, Dar es Salaam University Press, 2009.
Harrison George Mwakyembe, Tanzania’s Eighth Constitutional Amendment and its Implications on Constitutionalism, Democracy and the Union Question, Hamburg, Univ., Diss., LIT, 1995.
在《台湾作为方法》一文中，我曾提到“早在2011年就有人注意到了坦桑尼亚这个个案对于中国统一台湾的方案所具有的启发意义”。本文将在与此相关的问题意识中，借助两位坦桑尼亚专家的研究，介绍这个个案并作出简短的评论。这两本书分别是Issa G. Shivji的Tanzania: The Legal Foundations of the Union和 Harrison George Mwakyembe的Tanzania’s Eighth Constitutional Amendment and its Implications on Constitutionalism, Democracy and the Union Question。
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我的这篇评论将在法学层面展开，集中在坦桑尼亚宪法的结构与性质等内容。这意味着本文的着眼点是那些可以理性地加以设计的方面。
“联合共和国”的模式是非洲战后独立运动和联合运动的共同产物。一方面，战后独立运动和去殖民化运动催生了主权独立的各个非洲共和国；另一方面又因为受到泛非洲主义的推动而出现区域性或覆盖整个非洲的联合倾向。坦桑尼亚联合共和国是这一双重力量推动的诸多产物之一。该联合共和国宪制构造的三个特点，使其具有特殊的参考价值：第一，尽管在各大洲都能找到可以比较的个案，但坦桑尼亚尤其难以归类，是“独一无二”的；第二，它的两个组成单元规模悬殊，并且一部分在大陆，一部分是海岛；第三，它有较强的生命力，在经历了重重考验之后，存续至今，而类似的个案，比如作为泛阿拉伯主义一次重要实践的阿拉伯联合共和国，只存续了短短几年的时间。
坦桑尼亚大陆（原坦噶尼喀共和国）曾是德国的东非殖民地，一战后转为英国委任统治，二战后转为英国托管，1962年制定共和国宪法，真正获得独立（Mwakyembe的研究特别强调了这一点。他专门驳斥了普遍流行的1961年独立说。Mwakyembe的理由是：1961年坦噶尼喀的宪法是威斯敏斯特制定的，英国女王及其代表构成该宪法的实质组成部分，因而事实上是一部自治领宪法，宪法的权威源于英王而非坦噶尼喀人民）。坦桑尼亚桑吉巴尔（原桑吉巴尔人民共和国）在战前是英国的被保护国，实际上沦为其殖民地。战后非殖化运动中，英国将其恢复为苏丹制独立国家。但很快，在独立后不到一个月，也就是1964年的1月，一场军事政变就推翻了苏丹统治，成立了共和国。又三个月后，坦噶尼喀与桑吉巴尔就通过签订联合协议、制定联合法案的方式，成立了“坦噶尼喀与桑吉巴尔联合共和国”（同年通过更名法案宣告新国家名称为“坦桑尼亚联合共和国”）。
这里不打算讨论为什么事情会进展得如此迅速。我们的注意力将集中在三个法律问题上面：联合共和国的性质、联合条款及联合法案的性质与地位、联合共和国权力结构的特点。
一、联合共和国的性质
从坦桑尼亚的情形出发，我们可以这样来概括“联合共和国”的理念：平等或对等的双方，通过联合（Union）实现共同的以及各自的目标。在这里，“联合”既指联合起来的共同行为，也指这个联合体所采取的政治法律形式。这一政治法律形式被命名为“联合共和国”。所要达到的共同目标，按照联合条款的措辞，是增进和巩固双方的历史纽带，并推进“非洲诸人民的统一”（the unity of African Peoples）。之所以在共同目标之外还需要强调各自的目标，是因为平等双方的这种联合形式，还承担着一个尊重和保护联合各方各自的身份、尊严和自主的任务。
两个共和国的联合行为可能产生一个新的共和国，联合双方各自的国家身份因此消失；也可能只是意味着原有的两个共和国各自主权受到了联盟条约的限制，但并没有因此丧失国家身份。坦噶尼喀与桑吉巴尔的联合条款声称，两国“联合在一个主权共和国之中”（united in a Sovereign Republic）。对这个“主权共和国”及其组成单元的性质，出现了两种不同的理解。2000年上诉法院的一个判决，将这个问题从理论问题变成了实际的政治与法律问题。
案件相当奇特：第一，桑吉巴尔的一个政党，其政治目标是扩大桑吉巴尔在联合中的自主权，结果它的部分党员竟然被桑吉巴尔检方以针对桑吉巴尔（而非针对坦桑尼亚）的叛国罪罪名提起公诉；第二，为了给被告脱罪，辩护方提出的辩护理由是桑吉巴尔已经不是国家，因而不能成为叛国罪的对象，但桑吉巴尔高等法院仍然作出了有罪判决；第三，被告方上诉到坦桑尼亚上诉法院，但中途检方撤销控告，释放了所有被告，然而上诉法院仍然行使管辖权，作出了一份本质上支持辩护方的裁决书。
上诉法院这里的政治考虑或许是：假如不趁此机会阐明自己的立场，那么桑吉巴尔高等法院的判决可能会积累起一种印象，那就是桑吉巴尔仍然是一个国家，因而这家高等法院判决被告有罪。上诉法院的裁决主要就是针对这个问题给出了自己的论证：桑吉巴尔不是国家。
但上诉法院的判决在程序上和内容上都遭到了有力的批判。我们没有必要讨论这一争论内部的是非曲直，但有必要区分其中的几个问题：
首先，联合共和国作为主权共和国，其对外主权的意义，是通过联合双方的联合行为确认的。坦噶尼喀与桑吉巴尔两国联合之后即向联合国秘书长递交了协议副本，并申明坦桑尼亚联合共和国在联合国只拥有一个单独的席位。所以，没有人会质疑，坦桑尼亚联合共和国是一个国际法上“单一的法律人格”，在联合国只拥有一个席位。但对外主权并不能决定对内主权的具体分配。后者是由联合共和国的宪法确定的。国际法上的单一法律人格本身并不排除，组成单元在联盟内部仍然可以作为国家存续的可能性，尽管此时的国家是主权受到限制的国家。
其次，针对组成单元的行为是否可能构成叛国罪，并不是必须以组成单元自身是否拥有国家身份为前提的。由于联盟本身包含了对组成单元身份与自主性的保证，因而也就存在成员单位的公民对它的忠臣，进而也就存在对组成单元构成叛国罪的前提条件，只不过问题在于，界定这种叛国行为的权限是属于联合共和国的共同事务，还是属于组成单元的内部事务。也就是说，这仍然是一个权力分配的问题。最终，问题的实质是如何分配权力，以便在组成联合共和国的同时，组成单元能够拥有有效的法律手段保护自己的身份与地位。
显然，这是一个需要平衡的难题。与此相关，有一个技术问题和一个原理问题值得一提。
就技术问题来说，坦桑尼亚运用了美国联邦宪法以来进行纵向分权的经典模式：联合事务在根本法律文件上加以列举，未经列举的仍属于成员单位的内部事务。这一划分方法在事务项目需要加以解释时，比较有利于采纳向组成单元、而不是向联合政府倾斜的解释方案，尽管事实上并不必然如此。就坦桑尼亚来说，它提出了比解释更加重大的问题。通过历次的修宪行为，坦桑尼亚联合共和国的联合事务清单从最初的11项增加到了21项，其中“防务”（defense）一项被修改成了“防务与安全”（defense and security）。很显然，“安全”事项是非常宽泛的，很容易成为联合政府扩张权力的通道。从这一修宪的历史“成绩”看，联合政府有可能逐渐将组成单元吸收掉。因此Shivji的研究试图证明，这些宪法修正案本身是违宪且无效的。这一争议至今未曾得到平息。值得指出的是，坦桑尼亚的权力结构可能还包含着另一种不同的思路。这个联合共和国似乎在上述纵向分权的模式之外，还同时探索着一种将共同事务问题缩减到最低限度、与此同时却仍然具有坚固的联合纽带的联合可能性。这一点，我们将在第三部分介绍这个联合共和国的宪政结构的时候，重点予以说明。我们可以把这条思路称为“没有共同政府的联合”模式。
原理问题与上述修宪可能性联系在一起：联合共和国是否因为联合而产生了单一的坦桑尼亚人民？坦桑尼亚人民能够根据多数原则重写自己的宪法，比如把联合共和国修改成单一制国家吗？这个基础问题确实也牵涉到联合之后组成单元的国家身份问题。坚持桑吉巴尔国家身份的立场，实质上是提出了下述问题：作为联合共和国组成单元的桑吉巴尔，与缔结联合条约、通过联合法案之时的桑吉巴尔之间，究竟是什么关系？对于坦噶尼喀当然也可以提出同样的问题。由于坦桑尼亚的宪政问题涉及联合协议（联合条款）、联合法案、联合宪法以及桑吉巴尔宪法，这里的问题也可以转化为这些基础性文件之间的相互关系。换言之，究竟哪些文件是联合共和国的宪法？
二、联合条款及联合法案的性质与地位
在说明这个问题之前，最好简要地回顾一下整个联合过程。
1964年4月22日，坦噶尼喀与桑吉巴尔两国总统签署了联合协议：《坦噶尼喀共和国与桑吉巴尔人民共和国联合条款》（“联合条款”）。四天后，两国立法机关分别通过了内容相同的《联合法案》，将两国的国际条约转化成了国内法。《联合法案》生效后即进入过渡期。过渡期分为两个阶段。第一个阶段从联合法案生效起到1965年11月8日。这个阶段的过渡期宪法是由经过修改的坦噶尼喀宪法充当的。联合法案指定了联合共和国的第一任总统（从第二任开始则经由选举的形式产生），第一任总统凭借其总统指令，对原坦噶尼喀宪法作出与联合法案相协调的修改。过渡期的第二阶段从1965年11月9日起到1977年4月25日。此时，联合政府的立法机关通过了《坦桑尼亚过渡期宪法》。这部宪法确立了一党制（但在坦噶尼喀和桑吉巴尔各有一党，前者是联合政府的执政党，后者是桑吉巴尔政府的执政党）。1975年修宪进一步将一党制修改为一党最高制。1977年完成了两党合并。4月25日永久宪法通过（1977宪法）。此后历经修正，其中最为重大的一次当属1992年的第八修正案（该修正案废除了一党制）。由于坦噶尼喀政府与联合政府是合一的，所以在联合之后实际上不再存在单独的坦噶尼喀宪法。桑吉巴尔则直到1979年才通过了自己的成文宪法典（1984年通过了新宪法）（桑吉巴尔宪法）。
过渡期宪法在过渡期结束之后效力就终止了。但除了1977宪法和桑吉巴尔宪法之外，仍需讨论联合条款以及联合法案的性质与地位。如果我们接受Shivji的观点，那么我们可以得出如下推断。
第一，联合条款属于国际条约。联合法案可以被视为对国际条约的执行。由于联合法案将联合条款的内容转换成了国内法的形式，所以，只要联合法案拥有Shivji所认定的最高宪法的地位，那么联合共和国整个的、永久的存续期间，都可以被理解为对这一最初契约的执行过程。但是，仍然需要对内容进行区分。有一部分内容是一经执行就使原条文完结了的，从此就变成历史而不再具有现行的约束力。比如总统凭借指令修改宪法的权力，只存在于第一个过渡期内。在立法机关通过了过渡期宪法之后，更不用说在正式宪法通过之后，联合法案中的这个条款的效力就终止了。另外有一部分条款则是可以经由宪法修正程序加以修改的。最后则是不得经由宪法修正程序加以修改的内容。Shivji认为，联合法案中确立的基本框架（basic frame），也就是基本的权力分配条款，属于不可通过1977宪法规定的宪法修改程序加以修订的内容。除此之外的内容，则是可以修改的。照此，则联合条款中商定的、转化到联合法案中的、有关联合共和国基本权力框架的内容，效力比1977宪法和桑吉巴尔宪法都要高。所以，虽然坦桑尼亚联合的“过渡期”是联合共和国“之内”或联合“之后”的过渡，联合条约实际上始终具有约束里，只不过是以联合法案的形式发挥它的约束力。
之所以要指出这一点，是因为人们显然可以设想另外一种过渡的方式：假设坦噶尼喀与桑吉巴尔首先签订了一份联合协议，并约定了一个若干年的过渡期，在这个过渡期内，双方各自根据联合条约进行宪政调整，以便在约定的时间到来之时完成联合。这将是一种在联合共和国“之外”或“之前”的过渡方式。如果采取这种过渡模式，就尤其需要注意过渡期的某种“国际法保证”。不过，没有理由认为，这种过渡期结束之后，联合条约就会从此变成一堆废止。联合条约的政治与法律意义，取决于通过联合法案的方式：只要它是联合双方各自的立法机构分别予以通过的，并且所通过的联合法案中并不存在议会合并的条款（像1707年英格兰与苏格兰的合并那样），那么联合条约就将借助联合法案而持续地具有效力。
第二，联合法案既是基础规范（Grundnorm），也是基本法（Basic law）。说联合法案是基础规范，指的是联合共和国从成立之日起，此后所有法律的效力，都应当追溯到联合法案。也就是说，联合法案是联合共和国历史上的开端。说联合法案是基本法，说的是它不可修改的和未被修改的内容，在当下具有最高的法律效力。
这个理解有一个背景：从最初的联合开始，到后来的制宪修宪，坦桑尼亚都没有诉诸人民。即使是1977年制定联合共和国的正式宪法，也没有实质地诉诸人民。它是一党包办的产物。在形式上，这次制宪“遵循”了联合法案中的规定，有宪法委员会，有宪法大会。但实际上宪法委员会成立仅一天就通过了宪法草案，因为宪法委员会的工作早就由党内机构完成了。表决宪法草案的宪法大会实际上只是联合政府的立法机构换了一个身份，而只有党员才有担任议员的资格。人民从没有出场。问题是：假如1977年制定宪法的时候，有一次真正的诉诸全体坦桑尼亚人民的制宪运动，是否联合法案就会因此推出历史舞台，被新宪法取而代之呢？
两个国家可以合并成一个单一制国家，两个人民因此也可以合并成单一的人民。起初两个国家联合成一个联邦制国家，此后也仍然有可能进一步联合成一个单一制国家。这些不同的可能性都是存在的。但这当中每一次基于人民的变革，在性质上都具有革命的性质，而在革命中，恰恰无法区分暴力和法律。用法律哲学的语言说，革命就是暴力和法律无法区分的状态。
这是个理论与实践的双重难题。它要求联合双方对自身的行为拥有清晰的理解和清醒的意识（比如双方也许清楚地意识到，由于他们想要达成的联合的程度与性质，恰恰不宜使用直接诉诸人民的形式，或者反过来，恰恰需要特定类型的诉诸人民的方式。这一点必须视具体情形而定）。坦桑尼亚的例子有趣的地方在于，它的两个组成单元在联合之后——即使人们不认为它们各自都还具有国家身份——始终都和独立时的主权国家身份存在联系。人们需要加以理解和澄清的，正是这种联系的性质。如果说，具有最高法律效力的是联合法案，而联合法案是由两个组成单元自身凭借其原有的主权权力而获得效力的，那么在联合之后，这两个独立的主权权力就会以非常奇特的方式继续存在，但又仿佛进入了休眠期。前面我们曾提到，在Shivji的解释中，联合法案中存在一些不可加以修改的内容，使其成为宪法体系中具有最高法律效力的部分。但这个“不可修改”指的是不可经由1977宪法规定的程序加以修改。确实没有什么人类的作品不能被人类自己修改的。在某种意义上，联合法案的所有内容都可以修改。但只要接受联合法案是最高法律，而联合政府自身又无权修改，那么能够修改的权威就只能回归到联合条约缔结之时的情形。休眠的两个主权将再度苏醒。修改的本质上与重订契约类似。所以，对于联合法案中“不可修改”的本质部分的修改，相当于订约双方对联合条约的修改。这里的风险因此是极其巨大的：要动议修改联合法案，相当于动议重回双方独立的状态并订立新约。
三、联合共和国权力结构的特点
坦桑尼亚联合共和国最独特的地方就是它的政府模式。关于这个模式的分类有很多争论。其中有两种主要的意见：一种认为它是联邦制，尽管比较特殊（Shivji）；另一种认为，虽然最初缔造这个联合共和国的人想要创设的是联邦制，但事实上他们没有实现脑中的蓝图（Mwakyembe）。两种意见侧重点不同，但都以联邦制的概念作为参照。我则认为，坦桑尼亚联合共和国的“政体”包含着一种新的“类型”，而不仅仅是一个难以归类的个案。
Mwakyembe对这个“政体”有一段精妙的议论。他说：“该《联合条约》所提议的结构在世界上并非独一无二。但它也并不常见，因为它最适合于这样两个实体：它们在面积、人口和财富上差异显著，但又强烈希望联合起来以保持各自身份认同（因而是联合却又并非合一）、同时避免三方联邦制高昂的开支。”这里所说的“三方联邦制”指的是，按照联邦制的概念，如果坦噶尼喀与桑吉巴尔要联合成一个联邦制国家，那它就需要设立三个政府：联合政府以及坦噶尼喀、桑吉巴尔各自的政府。而实际上，坦桑尼亚联合共和国只存在两个政府。让我们从立法、行政合司法三个分支，分别加以说明。
立法机构。坦桑尼亚联合共和国在理论上存在三个管辖区：联合政府管辖区、坦噶尼喀管辖区、桑吉巴尔管辖区。照理，应有三个与之对应的政府来行使各自权限范围内的管辖权。但联合政府的立法机构与坦噶尼喀的立法机构是合一的，而桑吉巴尔则拥有自己独立的立法机构。联合政府的立法机构对宪法确定的属于联合政府的事务拥有排他性的立法权，同时对坦噶尼喀内部事务拥有排他性的立法权。桑吉巴尔立法机构则对其内部事务拥有专属的立法权。这个设计在双方内部都制造了对联合的不满。每一方都认为自己没有得到平等对待：坦噶尼喀人认为它没有自己的政府；桑吉巴尔人则认为联合政府其实是坦噶尼喀的政府，因而坦噶尼喀在联合中占了更多便宜。
不过，形式上，坦噶尼喀人可以反驳说：联合政府的立法机构由坦噶尼喀的议员和桑吉巴尔的议员共同组成。按照比如1965年过渡期宪法的规定，国民大会（该大会与总统共同构成宪法上的议会）议员总共204名，其中桑吉巴尔籍的议员名额是52名。桑吉巴尔议员占的比例远远超过了它与坦噶尼喀人口数的比例。更重要的是，桑吉巴尔议员不仅在国民大会制定有关共同事务的法案时进行表决，就连对坦噶尼喀内部事务制定法案时也参与表决（虽然在实际运行中，一党制等原因使桑吉巴尔议员的参与不没有多大的实质意义）。这确实是非常奇怪的设计。坦桑尼亚人自己也注意到一个可比较的案例：德国的不来梅州也是由一大一小两个部分联合而成的：依据该州1947年的宪法，州议会由100名议员组成，其中80名来自不来梅市，其余20名来自不来梅港。不来梅港有自己的议会。州议会则同时就是不来梅市的议会。但在表决专属于不来梅市内部事务的时候，来自不来梅港的那20名议员是不表决的。这是合乎逻辑的安排，也确实节省了的财政资源。
行政机构。联合共和国的行政首脑是总统，并设立两个副总统。其中一个副总统必须是桑吉巴尔的总统，桑吉巴尔的总统依据其自己的宪法产生。来自桑吉巴尔的副总统是总统在桑吉巴尔行使权力的主要助手，另一位副总统则是总统在坦噶尼喀行使权力的主要助手。总统通过副总统行使权力——这个设计再一次与经典的联邦制不同。以美国为例：美国联邦制的一大创举，据说就是联邦权力在宪法的权限范围内，能够直接由自己执行，而不需要假借成员各州间接地执行。而坦桑尼亚对行政权执行方式的规定，使得联合共和国在某种程度上只能通过它的副总统——也就是桑吉巴尔的总统——间接地执行。在坦噶尼喀同样如此。这使联合政府与成员单位之间的关系，具有内阁制的特征。虽然长时期的一党制，使宪法上的诸多制度设计都被架空。但这里揭示的制度含义，是相当具有启发意义的。
司法机构。坦桑尼亚的司法系统也有很特殊的一面。在1977宪法之前，不存在联合共和国层面的司法系统（不具有与联邦制国家的联邦司法系统相对应的部分），只存在两个自主的司法体系，各自拥有高等法院，却都没有上诉法院。两个司法管辖区的案件上诉到东非上诉法院（东非共同体的最高上诉法院，对肯尼亚、乌干达、坦桑尼亚拥有最终的上诉管辖权）。1977年东非共同体解散，坦桑尼亚在制定宪法时组建了自己的上诉法院。但是，由于联合共和国的共同事务中原本并不包括“司法”一项，它是通过新宪法增加上去的，因此宪法设立这家上诉法院，已经构成对联合法案中基本框架的重大修改。在Shivji看来，增加这个新项目，以及其他通过修宪增加的共同事务项目，都是违宪的。这样，从Shivji的视角看，这家上诉法院实际上只是坦噶尼喀的上诉法院。但是当桑吉巴尔在1984年修宪时赋予了这家上诉法院对自己的上诉管辖权，此时，这家法院的法律身份就得到了确定。只不过，我们应该看到，坦桑尼亚上诉法院是“一个身体，两个身份”，或者说是两个司法管辖区的上诉管辖权并存于一家法院之中。也就是说，在坦桑尼亚，有一家坦噶尼喀上诉法院，也有一家桑吉巴尔上诉法院，但这两家上诉法院使用同一个身体，拥有同一个名称。
以上简单的勾勒，已经足以呈现出坦桑尼亚宪制结构的基本面貌，也能够表现它作为某种独立新类型的主要线索。由于坦桑尼亚的联合更多是出于应对实际需要而设计的，并没有深思熟虑地运用这种类型，所以我们还是只能说它“包含”了这种新类型。与联邦制一样，联合共和国想要通过联合创制一个新国家，的确属于“合众为一”；但它并没有在这个新国家的共同事务层面，创设出一个完整的共同政府。相反，它总是试图通过“职能并存”的方式来实现这种联合：
上诉法院看起来最鲜明地体现了这一思路，即桑吉巴尔和坦噶尼喀把各自的上诉管辖劝授予了同一家法院。总统职位稍微复杂一些，但仍然是同一逻辑：大陆的行政权与桑吉巴尔的行政权通过各自对应的副总统，并存于同一位总统身上。可以说，以这种创造性的方式，坦桑尼亚总统是“一个身体，双重身份”。立法机构看起来与“职能并存”的逻辑距离最远，因为它有专属的共同事务立法权，并且立法机构由两部分议员组成，从而成为共同立法机构。但即使在这里，我们也能说，联合政府的立法机构与坦噶尼喀的立法机构是“一套人马两块牌子”。
总结起来说，坦桑尼亚联合共和国宪制结构给人的启示在于：可以在三个权力分支的任何一个进行“只能并存”的制度安排，以便实行联合双方想要达成联合又想保护自身身份的目的。在哪一分支或者在哪几个分支进行这种设计，具体又设计何种形式的“职能并存”，这些问题都要得看所要达成的目的具体是什么。坦桑尼亚之所以会在不自觉的情况下探索这一类联合的模式，也许同它与英国的历史渊源有关。英国在历史上通过国王的身体达成各王国联合的经验，也许给了它想象力。不过即使如此，坦桑尼亚宪法实践也创造性地用制度设计取代了国王的自然身体。
