游逸飛 | 地方政府：瞭解古代中國的關鍵鑰匙
編者按：“二十世紀後半葉以來，簡牘文書、璽印封泥、兵器銘文等戰國秦漢出土文獻如雨後春筍般冒出，帶給我們重新省思戰國秦漢郡縣制的契機。二十一世紀初的今天，在新材料的整理與研究基礎之上，與前輩大家對話，重建古代中國地方政府的概念、重寫古代中國地方政府的歷史，已是當代學人不可推卻的責任。本書企圖拋磚引玉，以階段性成果提供學界探討戰國秦漢郡縣制是否存在不同的面貌，從製造「地方政府」的角度切入，思考古代中國地方政府研究是否可能另開新境。”
本文為游逸飛《製造「地方政府」：戰國至漢初郡制新考》一書緒論，標題為編者所加，作者授權刊發。
地方政府是國家組成的要素之一，是王權控制社會的重要憑藉。戰國秦漢郡縣制是傳統中國兩千年地方政制之源，是瞭解古代中國的關鍵鑰匙。楊寬1955年初版的《戰國史》，所描繪的戰國郡縣制圖景至今仍有無數學人誦讀；嚴耕望1961年初版的《中國地方行政制度史甲部── 秦漢地方行政制度》，所建構的秦漢地方政制圖景迄今在學界仍無可替代。兩位大家對傳世文獻竭澤而漁，盡可能參照當時可見的兵器銘文、簡牘、碑刻等出土文獻，其蒐羅及解讀史料的高度，乃是著作難以被後人超越的主因。
杜正勝從《周代城邦》到《編戶齊民》的研究取徑，主宰臺灣的中國上古史學界至今。細繹其思路，實為從「國人」到「庶民」的社會史脈絡，關注的是一般人群。然而城邦的主體雖是人群，城邦本身卻是周天子統治的萬國，在一定程度上可視為某種地方政府。從地方政府的脈絡切入，《周代城邦》下接的便不是編戶齊民，而是郡縣。春秋戰國的國君、秦漢的帝王，如何將周天子統治的各個城邦逐一郡縣化，遂行「郡縣城邦」（「郡縣」為動詞，以「城邦」為「郡縣」之意）、製造「地方政府」，無疑是中國史的重要課題。
二十世紀後半葉以來，簡牘文書、璽印封泥、兵器銘文等戰國秦漢出土文獻如雨後春筍般冒出，帶給我們重新省思戰國秦漢郡縣制的契機。二十一世紀初的今天，在新材料的整理與研究基礎之上，與前輩大家對話，重建古代中國地方政府的概念、重寫古代中國地方政府的歷史，已是當代學人不可推卻的責任。本書企圖拋磚引玉，以階段性成果提供學界探討戰國秦漢郡縣制是否存在不同的面貌，從製造「地方政府」的角度切入，思考古代中國地方政府研究是否可能另開新境。
何謂「地方政府」
當代中文世界對地方政府一詞的運用已習以為常，但「地方政府」終究是來自西方的現代概念，秦漢以降的傳統中國雖有類似西方地方政府的官署，但概念與歷史之間並非總能密合無間。傳統中國地方政府的內涵實則變化多端，本書無意為其建立一個普遍的定義，只想指出「地方政府」的最寬泛定義也許是中央政府在地方上設置的諸種官署。此定義固然易於掩蓋諸種官署的性質差異，卻有助於學者探索諸種官署在地方上的互動關係，進而辨析地方政府究竟是中央政府權力的延伸？還是地方既有勢力的體現？觸及傳統中國政府究竟是「中央集權」抑或「地方分權」的根本命題。
就秦漢時期而言，郡、縣可謂當時最常見的「地方政府」，向無爭議。但封建制度的殘餘如王國、侯國，在縣之下的基層政區如鄉、里，中央政府的外派官署如都官，羈縻少數民族的政區如道、屬國，監察官署如州，諸種中央政府在地方上設置的官署，卻未必皆被學界視為「地方政府」。本書並不關心秦漢時期王國、侯國、鄉、里、都官、屬國、道、州等諸種官署是否為「地方政府」，而是想透過諸種官署性質之複雜，反思最常見的郡、縣官署的性質。傳統中國的「郡縣」真的可以和西方的「地方政府」概念密合無間嗎？某些時空下的郡縣性質是否逸出「地方政府」之外？
就時間而言，本書既將「戰國」郡縣制與「秦漢」郡縣制放在一起審視，又將「秦漢」郡縣制至少分割成秦、漢初、西漢中晚期、東漢、三國等時段，企圖追究不同時間的「郡縣」背後的本質。在國家形成的視野下，戰國至漢初處於將城邦「郡縣化」的階段。郡縣制既要取代城邦、在地方上遂行統治，又要改造城邦、在地方上建構新的政府，戰國至漢初是傳統中國製造「地方政府」的關鍵時期，也是本書的主要舞臺。
就地域來說，律令規定的邊郡與內郡之別，關中、齊魯、山地、濱海等自然及人文地理區差異，導致每個地方政府均有自身特色。《漢書．地理志》記載元始二年（西元2年）漢朝地方政府有「郡國一百三，縣邑千三百一十四，道三十二，侯國二百四十一」，今人面對103、1314、32、241等兩千年前的數字化史料，難免下意識將不同區域的「地方政府」視為鐵板一塊，忽略聚合成這些數字的每一個地方政府皆有其特殊性。其實別說不同地域的郡縣鄉里有其差別，就算是同一個地方政府如南郡、臨湘縣，在戰國至三國諸時期也各有差異。本書透過戰國七雄的秦與楚、秦三十六郡中的洞庭、漢初諸侯王國的楚與齊等個案，企圖揭示區域研究在地方行政領域中的意義。
出土文獻研究向來以「碎片化」為學界所譏，其根本原因來自於出土文獻往往有較為明確的時空座標。時空座標既然清晰，出土文獻便可精準反映出某一時期與地域的現象；但也因時空座標「過於」清晰，出土文獻反而無法直接成為其他時期與地域存在某些現象的證據。本質既然如此，出土文獻研究也就難以擺脫「碎片化」的詬病。出土文獻不能反映整個時代與整個中國，實乃勢所必然。
本書想稍加反思的是，出土文獻研究「碎片化」的批評固然在理，但什麼樣的材料才能避免「碎片化」，反映出一整個時代與中國呢？若以同樣嚴格的標準，檢視傳世文獻的時空座標，史傳人物所能反映的歷史現象其實也只侷限於某一時期與地域；傳世文獻對歷史現象的概括描述，更不宜輕信其證據力度足以涵蓋整個時代與中國，反而可能只代表文獻書寫之際的時期與所在地域，甚至可能只反映文獻作者的個人觀點。如此觀之，傳世文獻也同樣是一個個小碎片的叢聚整合，而我們對古代中國的諸種整體印象，或多或少來自於文獻碎片的放大，並非完全精準可靠。「碎片化」在當代歷史學界無疑為負面用語，但出土文獻的碎片性質恰恰刺激我們去認清諸種輝煌宏大的整體史觀，實來自於一個個碎片疊聚的建構與幻化。出土文獻既有助於我們破除既有的歷史成見，更有益於我們去建構新的歷史認識。既破且立，出土文獻的碎片性質也就有了積極意義，不宜逕以負面視之。
與普遍性的建構背道而馳，是批評研究「碎片化」的主要理由。但「碎片化」並不等於特殊性。出土文獻的特殊性看似顯而易見，普遍性則不易論證。其實特殊性與普遍性往往交織於史料之中，並未清楚標示。出土文獻固可清晰反映某一時期與地域的現象，但該現象究竟是一時一地的特殊性，還是整個時代與中國的普遍性，若無相參照的史料，則不易辨明。重視出土文獻的普遍性，以之代表整個時代與中國，有論證跳躍之嫌；強調出土文獻的特殊性，認為其反映某一時期與地域的特色，亦難免濫用默證之譏。只有不闡釋出土文獻的普遍性與特殊性，單純描述其所反映的現象，方可避免出錯的可能。但隨著碎片的不斷疊聚，某些出土文獻的普遍性與特殊性已有闡發的可能，此時若仍保守以對，難免陷入材料新穎、結論陳舊的「似新還舊」窘境，未免辜負了大好材料提供的契機。
本書希望從製造「地方政府」的角度出發，正視出土文獻的普遍性與特殊性的正反相生。但受限於篇幅與學力，本書只能先以戰國秦漢中央政府與地方政府之間的榫接點——「郡」為研究主軸，藉此探索古代中國地方與中央之間的關係。本書關注戰國、秦、漢初諸時代的特殊性，寫作安排卻不以時代為序；本書嘗試以地方行政的普遍性原理為全書框架，但普遍性原理並非本書的終極關懷。本書最終希望能為讀者呈現出歷史的複雜性：時代特殊性的背後存在一貫的普遍性原理，普遍性原理卻又隨著不同時代而有所改變。歷史學既能容納社會科學，又獨立於社會科學之外，其例或如是。
本文注釋：
∗ 题注：初稿刊於復旦大學歷史系、《中國中古史研究》編委會編，《中國中古史研究（第7卷）：「何謂制度」專號》（上海：中西書局，2019），頁333-349；發表前曾以不同名稱在各地宣讀，汲取師友意見，如北京大學中國中古史研究中心（2014.6）；武漢大學歷史學院、古代中國研究青年學者研習會主辦，「古代中國研究青年學者研習會（六）——武漢場」（2016.5.25）；復旦大學歷史系主辦，「何謂『制度』？——中古制度文化新研學術工作坊」（2018.5.26-27，上海）；北京清華大學歷史系主辦，「古代中國國家研究的新探索工作坊」（2018.11.16-19）；中正大學歷史系、古代中國研究青年學者研習會主辦，「古代中國研究青年學者研習會（八十八）——中正場（三）」（2018.12.27，嘉義）。
1 參楊寬，《戰國史》（臺北：臺灣商務印書館，1997年增訂本）。
2 參嚴耕望，《中國地方行政制度史甲部——秦漢地方行政制度》（臺北：中央研究院歷史語言研究所， 1990年三版）。
3 參杜正勝，《周代城邦》（臺北：聯經出版公司，1979）；杜正勝，《編戶齊民——傳統政治社會結構之形成》（臺北：聯經出版公司，1990）。
4 碎片化的史學概念來自於西方，參弗朗索瓦．多斯（François Dosse）著，馬勝利譯，《碎片化的歷史學：從《年鑒》到「新史學」》（北京：北京大學出版社，2008）。中國史領域裡則以近代史研究的爭論最為激烈，可參考羅志田，〈非碎無以立通：簡論以碎片為基礎的史學 〉，《近代史研究》2012年第4期（北京），頁10-17。
5 若接受嚴耕望主張秦漢地方行政重心在郡的說法，本書以郡為研究主題便十分自然。但紙屋正和根據傳世文獻主張漢初地方行政重心在縣，2001年張家山漢簡公布後，他仍持舊說，認為《二年律令》反映的只是制度，目前可考的漢初地方行政實例，仍反映漢初地方行政重心在縣。參紙屋正和，〈前漢前半期における地方行政の狀況〉，《福岡大學人文論叢》第13卷第4期、第14卷第1期（1982），後據張家山漢簡大幅修改、增補收入氏著，《漢時代における郡縣制の展開》（京都：朋友書店，2009），頁41-183；朱海濱譯，《漢代郡縣制的展開》（上海：復旦大學出版社，2016），頁28-136。廖伯源亦根據尹灣漢簡指出西漢晚期東海郡屬縣的賦稅，乃各縣自行將上繳的錢貨運輸至中央，郡只負責統籌與上計，地方行政重心在縣。其主張西漢晚期地方行政重心亦在縣，更進一步反對嚴耕望之說。參廖伯源，〈《東海郡下轄長吏不在署、未到官者名籍》釋證〉，收於氏著，《簡牘與制度》增訂版（桂林：廣西師範大學出版社，2005），頁179-213。鄒水杰立場則更為堅定，他全面考察兩漢郡縣關係，明確主張郡代縣治民之例大抵為有能力、勇於任事的郡長官的個人行為，縣的整體行政功能不下於郡，漢代地方行政重心一直在縣不在郡。參鄒水杰，《兩漢縣行政研究》（長沙：湖南人民，2008）。廖伯源、鄒水杰之說雖不無道理，但完全否定郡是地方行政的重心，不免惹人疑竇。就郡縣行政分層分工的角度而論，郡是縣的上級，縣是郡的下屬：郡決策，則縣執行；郡監察，則縣上報。強調決策，則郡為地方行政的重心，縣僅為其附屬；強調執行，則縣為地方行政的重心，郡無所作為。只要郡縣的上下級關係存在，上述郡縣的分工關係大抵萬變不離其宗，嚴耕望主郡，廖伯源、鄒水杰主縣，不免各有所得、亦各有所蔽。若從整體國家體制的角度，將中央納入考慮，則行政重心的判定更顯複雜。中央決策，則郡縣皆負責執行；中央直接推行具體政令，則郡縣直如扯線木偶；中央又可釋出部分決策權給郡、甚至縣，使中央與地方皆有一定的決策權。郡縣上有中央、下有鄉里，實為國家行政的中間層級，既非單純決策、又非純粹執行，可謂既決策又執行。郡縣面對不同事務，必然有不同的決策或執行權。只有將史料分門別類，對郡縣官吏的職權、組織、規模等問題一一分疏，並坦率承認史料的空白、己說的弱點，漢代地方行政重心在郡或在縣的爭論才可能取得突破。無論如何，本書以郡為中心，必有所敝。未來應重新研究戰國秦漢的「縣」，取得更進一步的認識。參游逸飛，〈戰國秦漢郡縣制研究新境－－以中文成果為主的檢討〉，《中國史學》第24卷（2014，東京），頁71-86。
